最高人民法院
《关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件程序的规定》的理解与适用
最高人民法院 高京雯
(本规定原文参见《律师业务资料》二○一一年第六期)
《关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件程序的规定》(法释〔2011〕6号,以下简称司法解释)经最高人民法院审判委员会第1513次会议讨论通过,自2011年3月22日起施行。司法解释是最高人民法院为了贯彻落实新修正的《中华人民共和国国家赔偿法》(以下简称《国家赔偿法》),规范人民法院赔偿委员会(以下简称赔偿委员会)审理程序作出的,也是最高人民法院深入推进“三项重点工作”,回应人民群众对人民法院国家赔偿工作的新要求、新期待的重要举措。现就司法解释的起草背景和主要内容作简要解读。
2010年4月29日,第十一届全国人大常委会第十四次会议审议通过的《关于修改(中华人民共和国国家赔偿法)的决定》,取消了确认前置程序,赋予赔偿委员会对赔偿义务机关职权行为进行合法性审查的职责,增加4条关于赔偿委员会审理赔偿案件程序的规定,并对赔偿委员会的组成人数等内容进行了修改。新修正的《国家赔偿法》已于2010年12月1日起施行。
修正前的《国家赔偿法》自1995年1月1日施行后,由于该法未对赔偿委员会审理程序作具体规定,最高人民法院1996年制定了《人民法院赔偿委员会审理赔偿案件程序的暂行规定》(以下简称《暂行规定》)。《暂行规定》为赔偿委员会审理国家赔偿案件程序提供了必要的规范,在国家赔偿实践中发挥了重要的作用。随着我国国民经济的持续较快发展和经济社会关系的深刻变革,人民群众维权意识逐渐增强,对赔偿委员会审理程序的公开、公正、透明提出了更高的要求。人民法院在深入贯彻实施《国家赔偿法》,开展国家赔偿工作过程中也遇到了许多新问题、新情况。
为了贯彻落实新修正的《国家赔偿法》,进一步规范赔偿委员会审理程序,最高人民法院决定对《暂行规定》进行修改,制定司法解释。司法解释起草过程中,最高人民法院赔偿办反复进行调研,广泛征求了全国人大法工委、最高人民检察院、公安部、司法部、国家安全部、国务院法制办、各高级人民法院和数十位最高人民法院特邀咨询员、特约监督员以及法学专家、律师代表的意见。在认真分析、总结、吸收反馈意见的基础上,形成送审稿,报最高人民法院审判委员会讨论通过。
司法解释体现了以下指导思想:第一,严格遵循《国家赔偿法》制定和修改的宗旨,兼顾保障公民、法人和其他组织享有依法取得国家赔偿的权利和促进国家机关依法行使职权的职能,体现以人为本、执法为民的司法理念,体现司法公开、透明的要求。第二,注重体现赔偿委员会审理程序的特点。司法解释在规范审理程序的同时突出“简便”和“快捷”的要求,以使赔偿请求人及时获得赔偿。第三,注重可行性和可操作性。司法解释充分吸纳了各地赔偿委员会积累的办案经验,有针对性地解决了实践中出现的迫切需要解决的问题。
《国家赔偿法》对于赔偿请求人向赔偿委员会申请作出赔偿决定和申请的受理均未作具体规定。为切实保障赔偿请求人申请赔偿的权利,司法解释从三个方面对赔偿申请的提出和受理予以明确。
一是明确了申请赔偿的方式。司法解释第l条规定:“赔偿请求人向赔偿委员会申请作出赔偿决定,应当递交赔偿申请书一式四份。赔偿请求人书写申请书确有困难的,可以口头申请。口头提出申请的,人民法院应当填写《申请赔偿登记表》,由赔偿请求人签名或者盖章。”根据该条规定,赔偿请求人申请赔偿以向赔偿委员会递交申请书为原则,以口头申请为例外。赔偿请求人书写申请书确有困难,以口头方式提出申请的,人民法院应当根据赔偿请求人口头申请的内容填写《申请赔偿登记表》,并由赔偿请求人签名或者盖章。需要说明的是,赔偿请求人向赔偿委员会递交的申请书,除载明《国家赔偿法》第12条第1款规定的内容外,还应说明赔偿义务机关决定情况和复议机关复议情况。赔偿义务机关、复议机关逾期未作决定的,则需说明曾向赔偿义务机关提出赔偿申请、向复议机关提出复议申请的情况。
二是明确了申请赔偿应当提交的材料。部分赔偿请求人由于法律知识的欠缺,递交的申请材料不齐全。对于赔偿委员会不予受理或是补充材料的要求,又因法律规定不明确,往往产生被故意刁难的怀疑,并引发不满情绪。为此,司法解释对于赔偿请求人应当提交的材料作了引导性规定。其第2条规定:“赔偿请求人向赔偿委员会申请作出赔偿决定,应当提供以下法律文书和证明材料:(一)赔偿义务机关作出的决定书;(二)复议机关作出的复议决定书,但赔偿义务机关是人民法院的除外;(三)赔偿义务机关或者复议机关逾期未作出决定的,应当提供赔偿义务机关对赔偿申请的收讫凭证等相关证明材料;(四)行使侦查、检察、审判职权的机关在赔偿申请所涉案件的刑事诉讼程序、民事诉讼程序、行政诉讼程序、执行程序中作出的法律文书;(五)赔偿义务机关职权行为侵犯赔偿请求人合法权益造成损害的证明材料;(六)证明赔偿申请符合申请条件的其他材料。”
需要注意的是,司法解释取消了应当提交确认文书的规定。根据修正前的《国家赔偿法》第20条的规定,侵权行为已被依法确认是赔偿委员会受理赔偿案件的必要条件。《国家赔偿法》本次修改取消了确认前置程序,被认为降低了求偿“门槛”,畅通了赔偿请求渠道,是本次修改的亮点之一。针对此项修改,司法解释删除了《暂行规定》中有关确认的内容,取消了申请赔偿应当提交确认文书的规定,以充分保证赔偿请求人的申请权。
三是明确了立案审查的期限和处理方式。司法解释第3条规定:“赔偿委员会收到赔偿申请,经审查认为符合申请条件的,应当在七日内立案,并通知赔偿请求人、赔偿义务机关和复议机关;认为不符合申请条件的,应当在七日内决定不予受理;立案后发现不符合申请条件的,决定驳回申请。前款规定的期限,自赔偿委员会收到赔偿申请之日起计算。申请材料不齐全的,赔偿委员会应当在五日内一次性告知赔偿请求人需要补正的全部内容,收到赔偿申请的时间应当自赔偿委员会收到补正材料之日起计算。”根据该条规定,赔偿委员会收到赔偿申请后,经审查如果认为赔偿请求人提交的申请材料齐全,应当在7日内作出受理或者不予受理的决定;如果申请材料不齐全,应当在5日内一次性告知赔偿请求人需要补正的全部内容。
对不符合受理条件的申请,司法解释规定了两种处理方式:一是在立案审查阶段发现的,决定不予受理。根据最高人民法院2000年出台的《国家赔偿案件文书样式(试行)》,对于不予受理的应采用“不予受理案件通知书”的形式。调研中,有人提出,根据《国家赔偿法》的规定,赔偿委员会有义务对赔偿申请进行审查并作出决定,“不予受理”亦是赔偿委员会所作决定的一种,应使用“决定书”的形式,“通知书”不属于规范的法律文书,不应作为赔偿委员会表明不予受理决定的载体。我们采纳了这种意见,司法解释规定在立案审查阶段发现申请不符合受理条件的,应当作出不予受理决定。二是立案后发现的,决定驳回申请。《国家赔偿法》及相关司法解释均没有关于驳回申请的规定,但对于立案后发现赔偿申请不符合申请条件的,不宜作出不予赔偿决定。为此,司法解释规定在立案后发现不符合受理条件的,应当作出驳回申请的决定。
1.委托代理人的范围
司法解释第5条规定:“赔偿请求人可以委托一至二人作为代理人。律师、提出申请的公民的近亲属、有关的社会团体或者所在单位推荐的人、经赔偿委员会许可的其他公民,都可以被委托为代理人。赔偿义务机关、复议机关可以委托本机关工作人员一至二人作为代理人。”
《国家赔偿法》没有关于委托代理的规定。在实践中,赔偿请求人委托亲属或律师代理的情况大量存在,赔偿义务机关、复议机关则均由法定代表人以外的本单位工作人员代理。赔偿程序中的委托代理是一种客观存在,也是一种必然需求。赔偿请求人、赔偿义务机关、复议机关都应当有权委托代理人。为此,司法解释增加了关于委托代理的规定。对于赔偿请求人的委托代理人的资格,司法解释几乎未作限制性规定,可以担任赔偿请求人委托代理人的范围非常广泛。但对于赔偿义务机关、复议机关的委托代理人,司法解释规定只能由本机关工作人员担任。实践中曾有赔偿义务机关委托律师代理,我们认为,赔偿义务机关、复议机关的工作人员担任代理人,由于其熟悉案情并了解相关规定和政策,不但有利于查清事实,也有利于与赔偿请求人进行协商,同时,由赔偿义务机关工作人员代理亦更符合《国家赔偿法》规定由赔偿义务机关代表国家履行赔偿义务的立法原意。
2.关于授权委托书和代理权限
司法解释第6条规定:“赔偿请求人、赔偿义务机关、复议机关委托他人代理,应当向赔偿委员会提交由委托人签名或者盖章的授权委托书。授权委托书应当载明委托事项和权限。代理人代为承认、放弃、变更赔偿请求,应当有委托人的特别授权。”
根据该条规定,在赔偿委员会审理程序中,赔偿请求人委托他人代理申请赔偿事宜,或是赔偿义务机关、复议机关的法定代表人委托本机关工作人员代理,均应当提交由委托人签名或者盖章的授权委托书,并载明委托事项和权限。如果需要代理人代为处分某种实体权利,如赔偿请求人需要代理人代为放弃、变更赔偿请求,赔偿义务机关需要代理人代为承认本机关侵权行为造成的损害、同意赔偿请求人提出的赔偿请求,则必须进行特别授权。赔偿请求人、赔偿义务机关进行特别授权时,应将特别授权的事项和权限在委托书中载明,否则,代理人不能代为实施。授权委托书仅写“全权代理”而无具体授权事项和权限的,仍视为一般授权。
司法解释第8条规定:“审判人员有下列情形之一的,应当回避,赔偿请求人和赔偿义务机关有权以书面或者口头方式申请其回避:(一)是本案赔偿请求人的近亲属;(二)是本案代理人的近亲属;(三)与本案有利害关系;(四)与本案有其他关系,可能影响对案件公正审理的。前款规定,适用于书记员、翻译人员、鉴定人、勘验人。”
《国家赔偿法》没有关于回避的规定。我们认为,回避是人民法院审理案件应当遵循的基本制度,为了在赔偿委员会审理程序中进一步体现程序公正,体现司法公开和透明,同时,也为了消除赔偿请求人的疑虑,提高赔偿请求人、赔偿义务机关对赔偿委员会决定公正性的信任度,司法解释增加了关于回避的规定。最高人民法院《关于审判人员在诉讼活动中执行回避制度若干问题的规定》对回避的情形作了更为严格、具体的规定,该规定亦适用于赔偿委员会审理程序。需要说明的是,该条所提“审判人员”不仅指负责具体承办的审判人员,也包括参加讨论案件并作出决定的赔偿委员会组成人员。回避的方式包括自行回避和申请回避,赔偿请求人、赔偿义务机关申请回避一般应当提出书面申请。赔偿请求人书写申请书确有困难的,也可以采取口头方式。
修正前的《国家赔偿法》没有关于协商或调解的规定,但根据《行政诉讼法》第67条第3款的规定,行政赔偿诉讼可以适用调解。在实践中,刑事赔偿程序中的赔偿请求人与赔偿义务机关通过协商解决赔偿争议,或是在赔偿委员会组织下,通过协商、调解解决赔偿争议的情况并不少见。实践证明,通过协商、调解解决赔偿争议,一方面,可以提高办案效率,使赔偿请求人的损失尽早得到弥补和恢复;另一方面,为赔偿请求人和赔偿义务机关提供了一个平等对话、友好商谈的机会,有助于消除对立情绪,缓解矛盾。《国家赔偿法》本次修改中,立法机关采纳了各界建议,增加了关于赔偿义务机关可以与赔偿请求人进行协商的规定。司法解释根据立法精神,在总结实践经验的基础上,规定赔偿委员会可以组织赔偿请求人与赔偿义务机关进行协商,主要包括以下三个方面的内容:
一是协商的范围。司法解释第9条规定:“赔偿委员会审理赔偿案件,可以组织赔偿义务机关与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照国家赔偿法第四章的规定进行协商。”根据该条规定,赔偿委员会组织协商应当注意以下两点:第一,协商的范围仅限于赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额,赔偿范围不在可协商之列。例如,《国家赔偿法》实行无罪羁押赔偿原则,轻罪重判不属于赔偿范围,赔偿委员会不应组织赔偿请求人和赔偿义务机关就此问题进行协商。第二,(国家赔偿法》第四章对赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额已有明确规定的,不能组织协商。例如,对于侵犯人身自由权的,必须按照《国家赔偿法》第33条关于每日赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算的规定决定赔偿金额,不允许突破法定标准另行协商。
二是协商的原则。司法解释第10条规定:“组织协商应当遵循自愿和合法的原则。赔偿请求人、赔偿义务机关一方或者双方不愿协商,或者协商不成的,赔偿委员会应当及时作出决定。”
自愿原则和合法原则是赔偿委员会组织协商的总的指导原则。自愿原则包括程序上的自愿和实体上的自愿两项要求。程序上的自愿,是指通过协商解决赔偿纠纷,应出于赔偿请求人和赔偿义务机关的真实意愿,征得双方同意。赔偿请求人、赔偿义务机关一方或者双方不同意协商的,或者经协商不能达成协议的,赔偿委员会应当及时作出决定,而不能强迫协商或是久拖不决。实体上的自愿,是指赔偿请求人和赔偿义务机关能否达成协议以及协议的内容必须取决于双方的真实意愿。赔偿委员会虽然可以提出方案,但仅供双方参考,而不能将赔偿委员会的意见强加给赔偿请求人和赔偿义务机关。
合法原则亦包括程序上的合法和实体上的合法。关于程序上的合法,虽然目前(国家赔偿法》及司法解释对于协商程序尚未作出明确、具体的规定,但作为赔偿委员会审理程序的一个重要环节,对赔偿委员会组织协商提出程序意义上合法的要求是十分必要的。组织协商时,赔偿请求人、赔偿义务机关各方参加协商人员的资格、赔偿委员会组织协商的审判人员等方面,均应具有合法性。关于实体上的合法,包括两层意思:第一,《国家赔偿法》有明确规定的,不得违反已有的规定;第二,《国家赔偿法》规定不明确的,协议的内容不得违反法律、行政法规禁止性规定,不得损害国家利益、社会公共利益、案外人的合法权益。
三是达成协议后法律文书的制作。司法解释第11条规定:“赔偿请求人和赔偿义务机关经协商达成协议的,赔偿委员会审查确认后应当制作国家赔偿决定书。”根据该条规定,赔偿请求人和赔偿义务机关经协商达成协议后,如果赔偿请求人撤回申请,赔偿委员会经审查,可以决定准许。如果赔偿请求人不同意撤回申请,坚持要求赔偿委员会作出决定,则应当制作国家赔偿决定书。
关于赔偿请求人和赔偿义务机关经协商达成协议后,赔偿委员会应当制作何种法律文书的问题,司法解释起草过程中争议较大。一种意见认为应当制作国家赔偿调解书。其主要理由是很多法院反映,在实践中,多数赔偿义务机关与赔偿请求人达成协议后,要求赔偿委员会出具调解书,甚至有的赔偿义务机关表示不制作调解书就不同意协商。持这种观点的同志认为,制作国家赔偿调解书更有利于调动赔偿义务机关与赔偿请求人进行协商的积极性。此外,《国家赔偿法》第37条第2款规定:“赔偿请求人凭生效的判决书、复议决定书、赔偿决定书或者调解书,向赔偿义务机关申请支付赔偿金。”赔偿委员会制作国家赔偿调解书亦符合上述规定。另一种意见则认为,《国家赔偿法》没有关于调解的规定,赔偿委员会审理赔偿案件应当作出决定,出具调解书属于对法律的扩大解释。《国家赔偿法》第37条第2款规定的调解书应当仅指行政诉讼中对于行政赔偿案件进行调解后制作的调解书。经研究,司法解释采纳了第二种意见。需要注意的是,如果赔偿义务机关在先行处理程序中曾经作出决定,复议机关亦曾作出复议决定,在赔偿委员会审理程序中,赔偿请求人和赔偿义务机关经协商达成协议,赔偿委员会制定国家赔偿决定书时除审查确认双方达成的协议外,应当同时撤销赔偿义务机关作出的决定和复议机关作出的复议决定。
1.关于举证责任分配的一般规定
司法解释第12条规定:“赔偿请求人、赔偿义务机关对自己提出的主张或者反驳对方主张所依据的事实有责任提供证据加以证明。有国家赔偿法第二十六条第二款规定情形的,应当由赔偿义务机关提供证据。没有证据或者证据不足以证明其事实主张的,由负有举证责任的一方承担不利后果。”
根据《国家赔偿法》第26条的规定,赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张,应当提供证据。被羁押人在羁押期间死亡或者丧失行为能力的,赔偿义务机关的行为与被羁押人的死亡或者丧失行为能力是否存在因果关系,赔偿义务机关应当提供证据。该条规定确立了“谁主张,谁举证”的基本原则,是《国家赔偿法》本次修改新增加的内容。关于举证责任的含义,诉讼法理论上主要有三种界定,即行为责任说、双重含义说、危险负担说。在我国司法实践中,主要是按双重含义说来理解举证责任的。双重含义说认为,举证责任包括行为意义上的举证责任和结果意义上的举证责任。行为意义上的举证责任,是指对于诉讼中的待证事实,应当由谁提出证据加以证明的责任,又称为形式上的举证责任、主观的举证责任、提供证据的责任。结果意义上的举证责任,是指当待证事实的存在与否最终处于真伪不明状态时,应当由谁承担因此而产生的不利法律后果的责任,又称为实质上的举证责任、客观的举证责任、说服责任。行为意义上的举证责任和结果意义上的举证责任的有机统一,构成举证责任完整的内涵,缺少任何一方面,都不是完整意义上的举证责任。《国家赔偿法》本次修改虽然增加了关于举证责任的内容,但只确立了行为意义上的举证责任,并未确立结果意义上的举证责任,没有解决要件事实真伪不明时,赔偿委员会如何作出决定、由谁承受不利后果的问题。为此,司法解释在《国家赔偿法》第26条规定的基础上,进一步明确了赔偿委员会审理程序中举证责任分配的一般规则。
调研中,曾有意见认为,在赔偿请求人、赔偿义务机关提供的证据都无法证明待证事实的情况下,赔偿委员会应当根据《国家赔偿法》第27条的规定,向有关单位和人员调查情况、收集证据,不宜规定由负有举证责任的一方承担不利后果。关于赔偿委员会调查取证的问题,《暂行规定》第9条规定:“赔偿委员会根据审理案件的需要,可以通知赔偿请求人、赔偿义务机关和复议机关的有关人员或者相关证人提供有关情况、案件材料、证明材料,或者到人民法院接受调查。”《国家赔偿法》实施16年来,为了查清事实,分清责任,赔偿委员会一直认真履行调查取证的职责。但不能否认的是,实践中确实存在事实无法查明的现实,即使赔偿委员会依职权调查取证,也不能完全避免这类情况的发生。在此种情况下,赔偿委员会又不能拒绝作出决定。因此,我们认为,举证责任应当包含结果意义上的证明责任,即没有证据或者证据不足以证明其事实主张的,由负有举证责任的一方承担不利后果。
2.关于职权行为合法性举证责任的特别规定
司法解释第13条规定:“赔偿义务机关对其职权行为的合法性负有举证责任。赔偿请求人可以提供证明职权行为违法的证据,但不因此免除赔偿义务机关对其职权行为合法性的举证责任。”
《国家赔偿法》本次修改取消了关于确认前置程序的规定,赋予赔偿委员会对赔偿义务机关职权行为进行合法性审查的职责,但对于职权行为合法性的举证责任如何分配的问题,《国家赔偿法》未予明确。最高人民法院2004年出台的《关于审理人民法院国家赔偿确认案件若干问题的规定(试行)》第16条规定:“原作出司法行为的人民法院有义务对其行为的合法性作出说明。”根据该条规定,在人民法院审理国家赔偿确认案件程序中,人民法院对本院作出的司法行为的合法性承担举证责任。该条规定有效地保护了确认申请人的合法权益,取得了良好的法律效果和社会效果。我们认为,赔偿义务机关作出职权行为时应有充足的事实和法律依据,并形成规范的卷宗材料,在提供证据上具有便利条件。而赔偿请求人收集证明职权行为违法的证据时受到较多限制,处于明显弱势。因此,赔偿义务机关应当对其职权行为的合法性负有举证责任。同时,根据《国家赔偿法》第26条确定的“谁主张,谁举证”的原则,赔偿委员会不能限制赔偿请求人提供证据,只要其提供的证据能够证明某个特定的案件事实,赔偿委员会就应当予以采纳,但赔偿请求人提供的证据成立与否,均不会对赔偿义务机关负有举证责任产生影响。
司法解释第14条规定:“有下列情形之一的,赔偿委员会可以组织赔偿请求人和赔偿义务机关进行质证:(一)对侵权事实、损害后果及因果关系争议较大的;(二)对是否属于国家赔偿法第十九条规定的国家不承担赔偿责任的情形争议较大的;(三)对赔偿方式、赔偿项目或者赔偿数额争议较大的;(四)赔偿委员会认为应当质证的其他情形。”
修正前的《国家赔偿法》未规定赔偿委员会审理赔偿案件的方式。根据《暂行规定》的规定,赔偿委员会审理案件不公开进行,如果对赔偿请求人、赔偿义务机关或者复议机关调查取证,应当分别进行。实践证明,由于缺乏必要的透明度,即使赔偿决定符合法律规定,赔偿请求人也往往因为程序不公开、不透明,对赔偿决定不理解而不肯息诉。1998年以后,部分人民法院尝试将听证引入赔偿委员会审理程序,把赔偿请求人和赔偿义务机关召集到一起,对申请赔偿的事项进行举证、质证。实践证明,听证后作出的赔偿决定,赔偿请求人服判息诉以及赔偿义务机关自觉履行赔偿决定的比率均大幅提升,很好地实现了法律效果与社会效果的有机统一。《国家赔偿法》本次修改,立法机关根据各界建议和人民法院的实践经验,增加了关于赔偿委员会组织质证的规定。根据《国家赔偿法》第27条的规定,赔偿请求人与赔偿义务机关对损害事实及因果关系有争议的,赔偿委员会可以听取赔偿请求人和赔偿义务机关的陈述和申辩,并可以进行质证。该条规定实质上是肯定了人民法院将听证引入赔偿委员会审理程序的有益探索,从法律上确定了赔偿委员会在必要时组织赔偿请求人和赔偿义务机关进行质证作为书面审理方式的补充。
由于该条规定比较原则,特别是《国家赔偿法》本次修改取消了确认前置程序,除刑事羁押赔偿案件因司法机关作出的撤销案件决定、不起诉决定或无罪判决,以及错判罚金、没收财产赔偿案件,已经认定侵权事实存在外,在其他赔偿案件中,认定赔偿义务机关是否实施了《国家赔偿法》规定的侵权行为,即侵权事实是否存在,是赔偿委员会审理程序中首先要解决的问题,也是难点问题之一。赔偿请求人与赔偿义务机关往往对于侵权事实存在较大争议。此外,《国家赔偿法》第19条规定了国家不承担赔偿责任的六种情形,但在实践中,部分案件的赔偿请求人与赔偿义务机关对于是否存在国家免责情形亦争议较大。为此,司法解释对质证范围作了具体解释。
在实践中,赔偿委员会组织质证应当注意以下几点:
一是质证不是必经程序。调研过程中,曾有同志提出,应当规定赔偿委员会审理赔偿案件必须进行质证。我们认为,根据《国家赔偿法》第27条的规定,赔偿委员会审理赔偿案件采取书面审查的办法,只有在赔偿请求人与赔偿义务机关对损害事实及因果关系有争议,且赔偿委员会认为必要时,才需组织质证。对于案件事实清楚,赔偿请求人和赔偿义务机关没有争议或者仅对适用法律问题有争议的,赔偿委员会无需组织质证。
二是是否质证由赔偿委员会决定。调研过程中,曾有学者提出,应当规定赔偿请求人可以申请质证。我们认为,从《国家赔偿法》第27条的规定看,是否组织质证应由赔偿委员会根据案件具体情况确定,如果规定赔偿请求人可以申请质证则属于扩大解释,超越了司法解释权限,故未采纳上述意见。
三是质证的形式可以多样化。赔偿委员会组织质证是为了查清事实,分清责任。质证的目的在于弄清事实真相,力求在追求法律真实的同时,达到客观真实,以求结果客观公正。因此,赔偿委员会审理程序中的质证形式可以多样化,但不宜搞得太过复杂,变成诉讼对抗的形式,成为实质的庭审。
司法解释用两条对赔偿委员会审理程序中的中止审理和终结审理问题予以规定。其第17条规定:“有下列情形之一的,赔偿委员会应当决定中止审理:(一)赔偿请求人死亡,需要等待其继承人和其他有扶养关系的亲属表明是否参加赔偿案件处理的;(二)赔偿请求人丧失行为能力,尚未确定法定代理人的;(三)作为赔偿请求人的法人或者其他组织终止,尚未确定权利义务承受人的;(四)赔偿请求人因不可抗拒的事由,在法定审限内不能参加赔偿案件处理的;(五)宣告无罪的案件,人民法院决定再审或者人民检察院按照审判监督程序提出抗诉的;(六)应当中止审理的其他情形。中止审理的原因消除后,赔偿委员会应当及时恢复审理,并通知赔偿请求人、赔偿义务机关和复议机关。”第18条规定:“有下列情形之一的,赔偿委员会应当决定终结审理:(一)赔偿请求人死亡,没有继承人和其他有扶养关系的亲属或者赔偿请求人的继承人和其他有扶养关系的亲属放弃要求赔偿权利的;(二)作为赔偿请求人的法人或者其他组织终止后,其权利义务承受人放弃要求赔偿权利的;(三)赔偿请求人据以申请赔偿的撤销案件决定、不起诉决定或者无罪判决被撤销的;(四)应当终结审理的其他情形。”
《国家赔偿法》没有关于中止审理或者终结审理的规定。在实践中,有些赔偿案件由于出现特定情形,致使赔偿委员会不宜继续审理或者没有必要继续审理。例如,受害人被人民法院二审宣告无罪后,以检察机关错误逮捕为由提出赔偿申请。在赔偿委员会审理期间,检察机关对人民法院宣告无罪的判决按照审判监督程序提出抗诉,因作为申请赔偿依据的刑事判决有可能发生改判,赔偿案件不宜继续审理,审理程序应当中止。如果人民法院再审驳回抗诉,维持原判,赔偿委员会应当恢复审理。如果经再审人民法院撤销原无罪判决,改判有罪,则赔偿案件失去了继续审理的前提,应当终结审理。此外,实践中还存在因赔偿请求人的原因,如赔偿请求人死亡、丧失行为能力或者作为赔偿请求人的法人或其他组织终止等情况,使赔偿委员会审理程序需要暂时停止或者终结。在总结实践经验的基础上,司法解释增加规定了中止审理和终结审理两种结案方式。
对于中止审理和终结审理的案件,赔偿委员会应当作出决定。中止审理、终结审理的决定一经作出即发生法律效力。中止审理的案件,中止审理的原因消除后,根据司法解释第17条第2款的规定,赔偿委员会应当及时恢复审理,并通知赔偿请求人、赔偿义务机关和复议机关。赔偿请求人可以申请恢复审理,赔偿请求人没有申请,中止审理的原因消除后,赔偿委员会应当依职权恢复审理。恢复审理程序时,不必撤销原决定,从赔偿委员会通知赔偿请求人、赔偿义务机关和复议机关继续审理时起,中止审理的决定即失去效力,审理程序继续进行。
司法解释第20条规定:“赔偿委员会审理赔偿案件作出决定,应当制作国家赔偿决定书,加盖人民法院印章。”
关于赔偿委员会作出决定的具体内容及种类,《国家赔偿法》未予明确。《暂行规定》第17条规定:“赔偿委员会审理案件作出的决定,应当制作人民法院赔偿委员会决定书。”根据实践需要,司法解释增加了不予受理、中止审理等决定事项。为了区别赔偿委员会就程序方面的有关事项所作决定和对实体问题所作决定,司法解释规定赔偿委员会作出的决定分为两种:一是决定书,适用于不予受理、驳回申请、准许或者不准许撤回赔偿申请、中止审理、终结审理等情况;二是国家赔偿决定书,适用于赔偿委员会审理完结后,根据查明事实,依据《国家赔偿法》和相关司法解释作出赔偿或不予赔偿决定的情况。需要强调的是,赔偿委员会作出的决定书和国家赔偿决定书均应当加盖人民法院的印章,并分别送达赔偿请求人、赔偿义务机关和复议机关。